การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการเรื่องภายในพื้นที่ของตัวเองได้ เป็นเรื่องที่ทั้งพรรคการเมืองและประชาชน พูดถึงกันมากขึ้นในช่วงหลายปีที่ผ่านมา แต่ก็ยังมีอีกหลายจุดที่คนยังเข้าใจคลาดเคลื่อนเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ
พริษฐ์ วัชรสินธุ ผู้จัดการการสื่อสารและการรณรงค์นโยบาย พรรคก้าวไกล ได้ร่วมรณรงค์แคมเปญ “ขอคนละชื่อปลดล็อกท้องถิ่น” ในหัวข้อ “ปลดล็อกท้องถิ่น ปลดล็อกเศรษฐกิจ ปิดช่องคอร์รัปชัน โอบรับความหลากหลาย” ที่มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตภูเก็ต วันที่ 11 มิถุนายน 2565 และได้แบ่งปันว่า ตลอดการรณรงค์ที่ผ่านมา มักมี 4 คำถามที่สะท้อนถึงความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนหรือไม่ตรงกันเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ ซึ่งควรนำมาอธิบายให้เข้าใจตรงกัน
🔏 ร่วมลงชื่อปลดล็อกท้องถิ่นที่จุดลงชื่อทั่วประเทศ
📲 หรือทางออนไลน์ที่ : https://progressivemovement.in.th/campaign-decentralization
ความเข้าใจคลาดเคลื่อนที่ 1
❌ กระจายอำนาจ = เพิ่มโครงการ-งบ ในแต่ละจังหวัด
✅ กระจายอำนาจ = เพิ่มโครงการ-งบ ที่จังหวัดตัดสินใจเอง
การกระจายอำนาจ ไม่ได้หมายถึงเพียงการเพิ่มโครงการ งบประมาณ หรือ บุคลากร ในแต่ละจังหวัด แต่เป็นการทำให้คนในจังหวัดหรือในพื้นที่มี “อำนาจ” เพิ่มขึ้นในการตัดสินใจ ว่าโครงการที่จะทำในพื้นที่ควรจะเป็นโครงการอะไร ว่างบประมาณในพื้นที่ควรนำไปใช้อย่างไร หรือว่าผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดควรเป็นใคร – การกระจายอำนาจ ประกอบไปด้วย 3 มิติ
(i) กระจายงานและภารกิจให้ท้องถิ่นรับผิดชอบเป็นหลัก โดยเฉพาะบริการสาธารณะที่กระทบชีวิตความเป็นอยู่ของคนในพื้นที่ และอาจต้องการการออกแบบที่แตกต่างกัน โดยตรงนี้ต้องอาศัยทั้ง
- การเปลี่ยนทัศนคติของรัฐ: จากเดิมที่การบริหารราชการแผ่นดิน ตั้งค่าเริ่มต้นไว้แบบ “บนลงล่าง” คือให้ส่วนกลางคิดทั้งหมด ท้องถิ่นเป็นข้อยกเว้น มาเป็น “ล่างขึ้นบน” คือให้องค์กรในพื้นที่ทำก่อน (เช่น ถนนพัง ไฟไม่สว่าง การจัดการศึกษา) เรื่องไหนถ้าทำไม่ได้ จึงให้ส่วนกลางช่วย
- การเปลี่ยนวิธีคิดเขียนกฎหมาย จาก positive list (สิ่งที่ทำได้) ไปเป็น negative list (สิ่งที่ห้ามทำ): กฎหมายปัจจุบันกำหนดสิ่งที่ท้องถิ่นทำได้เป็นข้อๆ แบบ positive list ซึ่งในกรณีที่บางภารกิจไม่ได้เขียนไว้ในกฎหมาย ก็ทำให้ท้องถิ่นเกิดความสับสนว่าทำได้หรือเปล่า แต่เราเสนอให้เขียนเฉพาะสิ่งที่ห้ามท้องถิ่นทำ (เช่น การทหาร การตราสกุลเงิน) แบบ negative list ซึ่งจะทำให้ท้องถิ่นมีอิสรภาพมากกว่าเดิม สามารถทำงานได้ทุกอย่าง เป็นการปลดล็อกการทำงานของท้องถิ่นอย่างมหาศาล
(ii) กระจายงบประมาณให้ท้องถิ่นมีงบประมาณเพียงพอ (จากปัจจุบัน 29% ของรายได้ประเทศ ขึ้นมาเป็น 50%) และมีอำนาจในการตัดสินใจใช้เงิน ผ่านการ
- เพิ่มอิสรภาพให้ท้องถิ่นสามารถระดมรายได้ของตัวเองได้มากขึ้น (เช่น การกู้เงิน การออกพันธบัตร)
- แยกคำนวณสิ่งที่เรียกว่า “งบฝาก” ออกจากรายได้ท้องถิ่น (ปัจจุบันคิดเป็น 20% ของสิ่งที่รัฐนิยามว่ารายได้ท้องถิ่น (6% จาก 29%)) เพราะเป็นรายได้ที่ส่วนกลางจัดสรรให้ท้องถิ่นก็จริง แต่เพื่อให้ท้องถิ่นเป็นแค่ “ท่อฝากงบ” ในการนำเงินไปทำนโยบายตามที่ส่วนกลางกำหนด (เช่น สวัสดิการผู้สูงอายุ)
- คำนวณงบประมาณขั้นต่ำของแต่ละพื้นที่และสมทบจากส่วนกลางในกรณีที่ท้องถิ่นไม่สามารถหารายได้ถึงเป้า เพื่อป้องกันความเหลื่อมล้ำระหว่างจังหวัด โดยเฉพาะในบางพื้นที่ที่อาจไม่ได้มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ก่อให้เกิดรายได้สูง
(iii) กระจายคนให้ท้องถิ่น ซึ่งรวมถึงทั้ง
- ส่วนของข้าราชการ: การเพิ่มสัดส่วนข้าราชการท้องถิ่นต่อส่วนกลางในอนาคต ต้องทำควบคู่ไปกับการรับประกันว่าสวัสดิการและความก้าวหน้าทางอาชีพของข้าราชการจะไม่เสียเปรียบจากเดิมและทัดเทียมกัน เพียงแต่สังกัดหน่วยงานที่ดำเนินภารกิจต่างกัน
- ส่วนของบุคลากรการเมือง: การกำหนดให้ผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดต้องมาจากการเลือกตั้ง จะเป็นการสร้างกลไกรับผิดรับชอบต่อประชาชนในพื้นที่ และ ทำให้ท้องถิ่นเป็นเวทีสร้างผลงานของคนทำงานการเมือง เช่นเดียวกับหลายประเทศที่มีการกระจายอำนาจสมบูรณ์ ผู้บริหารระดับประเทศจำนวนมากก็เติบโตมาจากการประสบความสำเร็จในการเมืองระดับท้องถิ่น
ความเข้าใจคลาดเคลื่อนที่ 2
❌ กระจายอำนาจ จะทำให้ประเทศไร้ทิศทางการพัฒนา
✅ กระจายอำนาจ เพิ่มประสิทธิภาพของการพัฒนาทุกระดับ
ต้องย้ำว่าการกระจายอำนาจไม่ได้จะทำให้การบริหารประเทศขาดทิศทางหรือเป็นการแย่งชิงอำนาจระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่น แต่คือการออกแบบกลไกที่ทำให้ราชการส่วนกลาง และ ส่วนท้องถิ่น ต่างฝ่ายต่างทำหน้าที่ของตัวเองได้ดีขึ้นทั้งคู่ แบบ WIN-WIN
ในมุมหนึ่ง การพัฒนาระดับจังหวัดจะมีประสิทธิภาพมากขึ้น หากมีการกระจายอำนาจให้จังหวัดมากขึ้น ยกตัวอย่างเช่น การจัดการเรื่องคมนาคม ปัจจุบันจะเห็นว่าถนนแต่ละเส้นในจังหวัดขึ้นอยู่กับหน่วยงานที่ต่างกัน ซึ่งทำให้การพัฒนาล่าช้าและขาดการบูรณาการ ทางออกจึงเป็นการวางหลักให้ชัด ว่าท้องถิ่นควรดูแลถนนภายในจังหวัดทั้งหมด และให้ส่วนกลางดูแลต่อเมื่อเป็นเส้นทางระหว่างจังหวัด เช่นเดียวกัน ขนส่งสาธารณะทั้งหมดควรอยู่ภายใต้อำนาจของท้องถิ่น – ตัวอย่างเช่น กรุงลอนดอน ที่สามารถบูรณาการด้านขนส่งสาธารณะได้ทั้งหมดโดยหน่วยงานส่วนท้องถิ่น
ในอีกมุมหนึ่ง การพัฒนาระดับประเทศ ก็จะมีประสิทธิภาพมากขึ้น หากมีการกระจายอำนาจ เพราะจะทำให้หน่วยงานส่วนกลางมีเวลาและทรัพยากรมากขึ้นในการคิดและวางแผนนโยบายที่อาจเกินเลยขอบเขตที่ท้องถิ่นควรจะรับผิดชอบ เนื่องจากหลายประเด็นปัญหาในปัจจุบัน ยังต้องอาศัยการแก้ไขปัญหาในระดับท้องถิ่นควบคู่กับระดับประเทศ อย่างเช่น ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ที่ลำพังท้องถิ่นอาจไม่สามารถแก้ไขให้หมดไป (ผ่านการสนับสนุนขนส่งสาธารณะ หรือ การเพิ่มพื้นที่สีเขียว) แต่ต้องอาศัยรัฐบาลส่วนกลางในการเจรจาหรือสร้างความร่วมมือในระดับนานาชาติ เพื่อลดบ่อกำเนิดของฝุ่น PM2.5 บางส่วนที่มาจากประเทศอื่น
ดังนั้น เมื่อผสมผสานกันแล้ว การกระจายอำนาจจะทำให้การแก้ไขปัญหาให้ประชาชน ทั้งในระดับพื้นที่ และ ระดับประเทศ มีประสิทธิภาพมากขึ้น
ความเข้าใจคลาดเคลื่อนที่ 3
❌ กระจายอำนาจ จะทำให้การทุจริตเพิ่มมากขึ้น
✅ กระจายอำนาจ จะทำให้แก้ปัญหาการทุจริตได้ดีขึ้น
โรเบิร์ต คลิตการ์ด (Robert Klitgaard) นักวิชาการจากสหรัฐอเมริกา เคยวิเคราะห์ว่าปัจจัยที่จะเพิ่มความเสี่ยงต่อการทุจริตมี 3 ส่วนสำคัญ ถึงถูกสรุปได้ผ่านสมการการทุจริต (corruption formula):
คอร์รัปชัน (C: Corruption) = ดุลพินิจ (D: Discretion) + การผูกขาด (M: Monopoly) – กลไกการรับผิดชอบ (A: Accountability)
ยกตัวอย่างการสอบเข้ามหาวิทยาลัย – การทุจริตผ่านการใช้ระบอบอุปถัมภ์เพื่อฝากคนเข้ามหาวิทยาลัย จะมีโอกาสเกิดมากขึ้น หาก
- การสอบ (ไม่ว่าจะเป็นข้อสอบเชิงอัตนัยหรือการสอบสัมภาษณ์) – ไม่มีเกณฑ์ที่ชัดเจนในการให้คะแนน (มี D = ดุลพินิจ)
- ผู้ตัดสิน (เช่น คนตรวจข้อสอบอัตนัยหรือคนสัมภาษณ์) มีแค่คนเดียว (มี M = การผูกขาด)
- ผลการสอบ (เช่น ตัวข้อสอบหรือผลคะแนนการสัมภาษณ์) ไม่ถูกเปิดเผยต่อสาธารณะ (ขาด A = กลไกรับผิดรับชอบ)
หากพิจารณาผ่านสมการนี้ จะเห็นว่าในมิติของการอนุมัติโครงการในพื้นที่ การกระจายอำนาจน่าจะลดความเสี่ยงของการทุจริตได้
- ในมิติของดุลพินิจ (Discretion) – การรวมศูนย์อำนาจการตัดสินโครงการทั้งหมดไว้ที่ราชการส่วนกลาง อาจทำให้เกณฑ์การตัดสินว่าโครงการไหนดีหรือไม่ดี หรือควรถูกอนุมัติก่อนหรือหลัง มีความคลุมเครือ / แต่หากกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น คูหาเลือกตั้งท้องถิ่นจะเป็นวิธีที่ใช้วัดผ่านการสอบถามประชาชน ว่าต้องการเห็นโครงการที่ถูกนำเสนอโดยผู้สมัครคนไหน ถูกนำไปปฏิบัติ
- ในมิติของการผูกขาด (Monopoly) – การรวมศูนย์อำนาจการตัดสินโครงการทั้งหมดไว้ที่ราชการส่วนกลาง จะทำให้หน่วยงานที่มีอำนาจตัดสินใจ มีความกระจุกตัวโดยปริยาย (เช่น กระทรวง หรือ กรมใดกรมหนึ่ง) – แต่หากถนนทุกเส้นอยู่ภายใต้ส่วนท้องถิ่น อำนาจในการตัดสินโครงการ จะถูกกระจายไปยังคนหรือหน่วยงานจำนวนมากขึ้นอีกหลายเท่า ไม่ว่าจะเป็น ผ่านการตัดสินใจของประชาชนในคูหาเลือกตั้ง หรือ ผ่านการตัดสินใจของผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น จำนวนกว่า 7,000 หน่วยทั่วประเทศ
- ในมิติของกลไกรับผิดรับชอบ (Accountabiltiy) – การรวมศูนย์อำนาจการตัดสินโครงการทั้งหมดไว้ที่ราชการส่วนกลาง จะทำให้งบประมาณ อยู่ห่างไกลจากประชาชนมากขึ้น – ยิ่งการเก็บและการใช้งบประมาณ เกิดขึ้นในหน่วยงานที่ใกล้ชิดกับประชาชนเท่าไหร่ (เช่น ในระดับชุมชน เทศบาล ตำบล) ประชาชนจะยิ่งตรวจสอบการใช้งบประมาณได้ง่ายขึ้น และอาจรู้สึกหวงแหนมากขึ้น หากงบประมาณถูกนำไปใช้ในทางทุจริต
แน่นอนว่าการกระจายอำนาจ ไม่ใช่ยาวิเศษที่จะทำให้การทุจริตหายไป และการกระจายอำนาจจำเป็นต้องทำควบคู่ไปกับการเพิ่มความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน (เช่น การเปิดเผยข้อมูล หรือ การจัดให้มีงบประมาณที่ประชาชนมีส่วนร่วม หรือ Participatory Budgeting) แต่โดยหลักการแล้ว การกระจายอำนาจน่าจะเป็นการลดดุลพินิจ ลดการผูกขาด และเพิ่มกลไกรับผิดรับชอบ ซึ่งจะเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐในการรับมือหรือแก้ปัญหาการทุจริต
ความเข้าใจคลาดเคลื่อนที่ 4
❌ กระจายอำนาจ จะนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดน
✅ กระจายอำนาจ ไม่กระทบความเป็นรัฐเดี่ยว
ประเด็นนี้ เป็นประเด็นที่หลายคนอาจเข้าใจดีอยู่แล้ว แต่เพื่อสร้างความเข้าใจกับบางคนที่ยังกังวลในประเด็นนี้ จึงจำเป็นต้องย้ำว่า
(i) การกระจายอำนาจ กับ การแบ่งแยกดินแดน ไม่ใช่เรื่องเดียวกัน
การแบ่งแยกดินแดน คือการสร้างรัฐใหม่ที่มีอำนาจอธิปไตยเป็นของตัวเอง โดยรัฐเก่าจะไม่มีอำนาจอะไรที่เกี่ยวข้องกับรัฐใหม่อีกต่อไป
การปรับจากรัฐเดี่ยวเป็นสหพันธรัฐ คือการที่อำนาจอธิปไตยถูกแบ่งระหว่างส่วนกลางและส่วนมลรัฐ/ท้องถิ่น ซึ่งจะทำให้อำนาจในภารกิจบางส่วนอยู่กับมลรัฐ/ท้องถิ่นอย่างถาวร โดยที่ส่วนกลางไม่สามารถเข้าไปยุ่งเกี่ยวได้
แต่การกระจายอำนาจ ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการทำลายหรือการแบ่งอำนาจอธิปไตยแต่อย่างใด แต่เป็นเพียงการกระจายอำนาจบริหารไปสู่ท้องถิ่น โดยที่อำนาจอธิปไตยยังอยู่กับส่วนกลาง (นั่นหมายถึงว่า ในเชิงกฎหมาย ส่วนกลางยังมีอำนาจในการปรับระดับการกระจายอำนาจให้เพิ่มขึ้นหรือลดลงได้เสมอ หากต้องการ)
การเสนอให้แก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อกระจายอำนาจ จึงไม่ได้ส่งผลต่อการเปลี่ยนรูปแบบรัฐ ประเทศไทยยังคงเป็นรัฐเดี่ยว – หลักฐานที่ชัดเจนที่สุดคือตัวอย่างของประเทศญี่ปุ่นหรือสหราชอาณาจักร ที่มีการกระจายอำนาจในลักษณะที่เรากำลังเสนอ โดยทั้ง 2 ประเทศเป็นรัฐเดี่ยวและปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยมีกษัตริย์เป็นประมุข
(ii) การกระจายอำนาจในหลายประเทศ อาจช่วยลดความเสี่ยงเรื่องการแบ่งแยกดินแดนได้
ตัวอย่างเช่น สกอตแลนด์ – เนื่องจาก สกอตแลนด์ มีวัฒนธรรมและประวัติศาสตร์ที่แตกต่างจากอังกฤษหรือส่วนอื่นของสหราชอาณาจักร ความต้องการอำนาจในการกำหนดอนาคตของพื้นที่ตนเอง จึงเป็นสิ่งที่ชาวสกอตแลนด์หลายคนสนับสนุน
เพื่อตอบสนองต่อความต้องการนี้ โดยยังคงไว้ถึงรูปแบบของรัฐเดี่ยว รัฐบาลสหราชอาณาจักร จึงตัดสินใจจัดประชามติในปี 1997 เพื่อถามคนสกอตแลนด์ว่าต้องการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้น และให้มีการจัดตั้งสภาสกอตแลนด์หรือไม่ ผลปรากฏว่า 74% เห็นด้วย vs. (26% ไม่เห็นด้วย)
เป็นที่น่าสนใจว่าพอมาในปี 2014 ที่มีประชามติอีกครั้ง เพื่อถามคนสกอตแลนด์ว่าต้องการให้สกอตแลนด์เป็นเอกราชหรือไม่ มีเพียง 45% เท่านั้นที่เห็นด้วย (vs. 55% ไม่เห็นด้วย) จึงทำให้สหราชอาณาจักรยังคงรักษาการเป็นรัฐเดี่ยวไว้ได้
เป็นสิ่งที่น่าคิดว่า หากในปี 1997 รัฐบาลสหราชอาณาจักร ไม่ได้ผลักดันให้มีการกระจายอำนาจเพื่อโอบรับความแตกต่างหลากหลายและความต้องการที่จะกำหนดอนาคตตนเองของชาวสกอตแลนด์ แต่ยังคงดึงดันบริหารสกอตแลนด์แบบรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางของสหราขอาณาจักร การจัดทำประชามติในปี 2014 จะกลายเป็นคำถามให้เลือกระหว่างการรวมศูนย์อำนาจแบบเดิม vs. การแยกเป็นเอกราช ซึ่งมีโอกาสจะนำไปสู่ผลลัพธ์หรือคะแนนที่ต่างจากสิ่งที่เกิดขึ้น
ในกรณีของสหราชอาณาจักร หลายคนจึงวิเคราะห์ว่าการกระจายอำนาจอาจมีส่วนสำคัญในการช่วยรักษาให้สหราชอาณาจักรยังคงเป็นรัฐเดี่ยวจนถึงทุกวันนี้
