ในระบบระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยนั้น สิ่งที่สำคัญที่สุดในฐานะของเครื่องมือหรือกลไกในการปกครองคือการออกเสียงของประชาชนเพื่อเลือกผู้แทน (Representative) ของตนเองเข้าไปทำงานในฐานะองค์กรนิติบัญญัติผ่านรัฐสภา หรือการออกเสียงเพื่อกำหนดนโยบายสำคัญทางตรงผ่านการลงประชามติ (Referendum) ซึ่งในกรณีแรกนั้นสิ่งที่สำคัญที่สุดคือระบบการเลือกตั้ง (Election System)
ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่อำนาจสูงสุดอยู่ที่รัฐสภานั้น มีรูปแบบการออกเสียงและการคำนวนคะแนนที่อาจแยกได้เป็นหลายรูปแบบ ดังต่อไปนี้
ตารางที่ 1.1 ตารางแสดงประเภทของระบบการเลือกตั้ง
ปัจจัยที่จำแนกแยกแยะระบบการเลือกตั้งแบบต่างๆ ออกจากกันนั้นอาจจะแยกได้จาก 3 ปัจจัยดังนี้
1) ประเภท ส.ส. (แบบเขตอย่างเดียว, แบบเขตผสมบัญชีรายชื่อ)
2) จำนวนบัตรเลือกตั้ง (บัตรเลือกตั้งใบเดียว, บัตรเลือกตั้ง 2 ใบ)
3) ระบบการคำนวนคะแนน (ระบบนับเสียงข้างมากเป็นสำคัญ, ระบบนับคะแนนแบบสัดส่วน)
จากตารางที่ 1.1 เราจะเห็นว่ามีระบบการเลือกตั้งทั้งหมด 5 ประเภทสำคัญ ดังที่จะอธิบายต่อไปนี้
1) First-past-the-post หรือระบบเสียงข้างมากเป็นใหญ่ ในระบบแบบนี้จะเน้นให้มีเฉพาะ ส.ส. แบบเขต เพียงอย่างเดียว มีบัตรเลือกตั้งใบเดียว กาได้เบอร์เดียว และใช้การนับคะแนนว่า ส.ส. จะมาจากผู้ที่ได้คะแนนเสียงมากที่สุดจากแต่ละเขตเลือกตั้งเท่านั้น ( หรือเรียกอีกแบบว่าเป็นแบบ Winner Takes All คือผู้ชนะมีเพียงคนเดียว ส่วนคนที่เหลือแม้จะได้คะแนนมากน้อยแค่ไหน ก็ถือว่าแพ้ ตกน้ำ )
2) Party-list proportional เป็นระบบจัดสรรปันส่วนจาก ส.ส. แบบเขต กล่าวคือ มีบัตรเลือกตั้งใบเดียว แต่สามารถกาได้มากกว่า 1 เบอร์ ระบบนี้จะทำให้ผู้ที่ได้คะแนนอันดับ 1 และอันดับ 2 หรือ 3 ในแต่ละเขตถือว่าได้เป็น ส.ส. ในเขตนั้นๆ ด้วย ระบบเลือกตั้งแบบนี้จะทำให้ใน 1 เขต มี ส.ส. ได้มากกว่า 1 คน
3) Mixed Member Apportionment (MMA) เป็นระบบจัดสรรปันส่วนคะแนน แบบมีบัตรเลือกตั้งใบเดียว เลือกทั้ง ส.ส. เขต และ ส.ส. บัญชีรายชื่อ ระบบเช่นว่านี้คือระบบที่เราพบจากรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นการคำนวนคะแนนโดยใช้คะแนนของแต่ละพรรคมาคำนวนสัดส่วนคะแนนนิยม เพื่อแปลงผลออกมาเป็นสัดส่วนจำนวน ส.ส. ที่แต่ละพรรคพึงมีในสภา ตัวออย่างของระบบการเลือกตั้งแบบนี้คือระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560
4) Additional Member (AM) or Mixed Member Majoritarian (MMM) หรือระบบคู่ขนาน เป็นระบบที่มีบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ เลือก ส.ส. แบบเขต 1 ใบ และเลือกพรรคหรือเลือก ส.ส. บัญชีรายชื่อ 1 ใบ ในระบบแบบดังกล่าวนี้เป็นระบบการเลือกตั้งที่เราเคยพบมาแล้วจากระบบการเลือกตั้งในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งระบบแบบคู่ขนานนี้จะมีการคิดคำนวนคะแนนแบบแยกขาดจากกันระหว่าง ส.ส. เขต และ ส.ส. บัญชีรายชื่อ รวมทั้งไม่มีการคำนวนคะแนน ส.ส. พึงมีของแต่ละพรรคการเมือง ทำให้เมื่อคำนวนคะแนนออกมาแล้ว จำนวน ส.ส.สุทธิ ของบางพรรคการเมืองนั้นได้ไปมากกว่าสัดส่วนคะแนนนิยมของพรรคที่เป็นจริง และบางพรรคการเมืองได้น้อยกว่าที่ควรจะเป็น
5) Mixed Member Proportional (MMP) หรือที่รู้จักกันในชื่อระบบเลือกตั้งแบบเยอรมัน มีชื่ออย่างเป็นทางการในภาษาไทยคือ “ระบบจัดสรรปันส่วนผสม” ในระบบแบบนี้มีการใช้ระบบบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ โดยแยกเป็นบัตรเลือก ส.ส. เขต และเลือกพรรค (ส.ส.บัญชีรายชื่อ) ซึ่งคะแนนของบัตรเลือกพรรคการเมืองนั้นจะถูกนำมาใช้เพื่อคำนวนเป็นจำนวน ส.ส. พึงมีของพรรคการเมือง
ในที่นี้ระบบการเลือกตั้งที่สามารถสะท้อนคะแนนเสียงของประชาชนในฐานะผู้ทรงสิทธิ และผู้ทรงอำนาจสูงสุดในระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยได้ดีและตรงกับความเป็นจริงมากที่สุดคือระบบการเลือกตั้งแบบเยอรมัน (MMP) ทั้งนี้ต้องกล่าวย้ำอีกครั้งว่าระบบประชาธิปไตยแบบรัฐสภานั้นถือว่าอำนาจสูงสุดของประชาชนจะแสดงออกมาผ่านรัฐสภา ดังนั้นเองสัดส่วนของจำนวน ส.ส. ในสภาจึงควรจะต้องสอดคล้องกับคะแนนนิยมที่เป็นจริงของประชาชนที่เลือกพรรคการเมืองนั้นๆ ด้วย
ที่มาของระบบเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม (MMP)
ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้นถือว่าประชาชนคือผู้ทรงสิทธิ์ออกเสียงในเรื่องต่างๆ อันเป็นที่มาของการลงคะแนนเสียงของประชาชน ในการคิดเรื่องนี้เองเกิดหลักการในการอธิบายและยืนยันความเสมอภาคด้านสิทธิในสองมิติคือ ประการที่หนึ่ง “สิทธิในการออกเสียงอย่างเท่าเทียมกัน” กล่าวคือสิทธิที่พลเมืองทุกคนของรัฐนั้นๆ จะได้มีสิทธิลงคะแนนเสียงอย่างเท่าเทียมกัน ตามหลักการเรื่อง 1 คน 1 สิทธิ 1 เสียง และประการที่สอง “สิทธิที่คะแนนเสียงจะได้รับความสำคัญอย่างเท่าเทียม” สิทธิประการที่สองนี้เป็นสิ่งที่เราอาจจะได้ยินกันไม่บ่อยนัก มันคือหลักการยืนยันว่านอกจากประชาชนผู้ทรงสิทธิจะได้มีสิทธิลงคะแนนอย่างเสมอภาคแล้ว คะแนนของประชาชนแต่ละคนที่ออกเสียงไปนั้นจะต้องถูกนำมาคิดคำนวนคะแนนอย่างเสมอภาคกัน จะต้องไม่มีคะแนนเสียงของประชาชนคนไหนที่ถูกละเลย หรือลดความสำคัญลงไป
อย่างไรก็ตามวิธีคิดเรื่องการประกันสิทธิในการออกเสียงทั้งสองข้อที่กล่าวมานั้นยังอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ต้องพิจารณาอีกประการหนึ่งคือ การพิจารณาว่าผลการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นจะต้องก่อให้เกิดรัฐบาลที่มีเสถียรภาพในการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองด้วย
เงื่อนไขที่กล่าวมาทั้งสองมิตินั้น (มิติด้านการยืนยันสิทธิของประชาชนผู้ออกเสียง และมิติด้านการสร้างเสถียรภาพทางการเมือง) ก่อกำเนิดระบบเลือกตั้งแบบนี้ขึ้นมา โดยมีรากฐานวิธีคิดเพื่อให้เกิดการสะท้อนเจตนารมณ์ทางการเมืองของประชาชนในชาติออกมาตามความเป็นจริงให้มากที่สุด แต่พร้อมกันนั้นก็จะต้องไม่ทำให้เกิดสภาพของการเมืองที่ไร้เสถียรภาพ กล่าวคือป้องกกันไม่ให้เกิดกรณีพรรคขนาดเล็กจำนวนมาก อันนำไปสู่การตั้งรัฐบาลผสมที่ไม่มีเสถียรภาพทางการเมืองขึ้น ดังที่เกิดในระบบเลือกตั้งของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560
รายละเอียดของระบบ
ระบบการเลือกตั้งแบบเยอรมันนั้นอาจอธิบายรูปแบบของกระบวนการเลือกตั้งได้ดังนี้
1) คะแนนเลือกตั้งในแบบเขตที่เลือกผู้สมัครในแต่ละเขตนั้นจะถือเอาคะแนนเสียงข้างมากเป็นสำคัญ
2) คะแนนเลือกตั้งในบัตรที่เลือก ส.ส. คนใดที่สังกัดพรรคการเมืองนั้นๆ จะถูกนำมาใช้เพื่อคำนวนเป็นจำนวน ส.ส. พึงมีของแต่ละพรรคการเมืองในสภาโดยไม่แบ่งแยกประเภท
3) จำนวน ส.ส. พึงมีนั้นจะถูกใช้เป็นตัวตั้ง แล้วลบออกด้วยจำนวน ส.ส. เขตของแต่ละพรรคที่ชนะการเลือกตั้งมา ผลลัพธ์ที่ได้จะถือเป็นจำนวน ส.ส. บัญชีรายชื่อที่แต่ละพรรคจะได้รับเพิ่มเข้าไปให้มีจำนวน ส.ส. ตรงตามสัดส่วนของคะแนนเสียงที่พรรคได้รับ
3.1. กรณีที่มีพรรคการเมืองหนึ่ง ได้จำนวน ส.ส. แบบเขต มากเกินกว่าจำนวน ส.ส. พึงมี เช่น จำนวน ส.ส. พึงมี คิดเป็น 120 คน แต่พรรคนี้ชนะการเลือกตั้งในแบบเขตได้ ส.ส. มาแล้ว 130 คน จำนวน ส.ส. ที่เกินมา 10 คนนี้จะอยู่ในส่วนที่เรียกว่า hanging seat โดยที่พรรคนี้จะไม่ได้รับ ส.ส. บัญชีรายชื่อเพิ่ม ( แต่ก็จะไม่มีใครถูกตัดออกเช่นกัน )
3.2. กรณีที่มีพรรคการเมืองหนึ่ง ได้จำนวน ส.ส. แบบเขต เท่ากับจำนวน ส.ส. พึงมี ก็จะไม่ได้รับการจัดสรร ส.ส. บัญชีรายชื่อเพิ่มเติม
3.3. กรณีที่มีพรรคการเมืองหนึ่ง ได้จำนวน ส.ส. แบบเขต น้อยกว่าจำนวน ส.ส. พึงมี เช่น จำนวน ส.ส. พึงมี คิดเป็น 120 คน แต่พรรคนี้ชนะการเลือกตั้งในแบบเขตได้ ส.ส. มาเพียง 90 คน ก็จะได้รับการจัดสรรจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อเพิ่มเติมไปอีก 30 คนให้จำนวน ส.ส.รวมของพรรคมีเท่ากับ 120 คน ตามจำนวน ส.ส. พึงมีของพรรคการเมืองนั้น
3.4. จากระบบคำนวนคะแนนที่กล่าวมานี้อาจจะทำให้เกิดกรณีที่ ส.ส. รวมทั้งสภามีจำนวนเกินกว่า 500 คน (หรือเกินจำนวนเพดานที่กำหนด) ซึ่ง ส.ส. จำนวนที่เกินมานี้เราเรียีกว่าเป็นจำนวน hanging seat อย่างไรก็ตามเมื่อจัดจำนวน ส.ส. ของแต่ละพรรคในขั้นแรกแล้ว เมื่อดูผลรวมของจำนวน hanging seat ที่เกินมานั้นอาจจะทำให้สัดส่วนของ ส.ส. ในสภาผิดจากความเป็นจริงไปดังเช่น
ตารางที่ 1.2 แสดงตัวอย่างของการคำนวน จำนวน ส.ส. ในระบบ MMP
3.5. จากตารางที่ 1.2 ในตัวอย่างนั้น เราจะเห็นว่าจำนวน ส.ส. สุทธิ เมื่อคิดเป็นสัดส่วนสุดท้ายหลังเพิ่มจำนวน ส.ส. แบบ hanging seat เข้าไปแล้วจะมีผลให้สัดส่วนของ ส.ส. แต่ละพรรค ผิดไปจาก สัดส่วนคะแนนที่ได้รับมาจริง เช่น พรรค a จะมีจำนวน ส.ส. มากกว่าสัดส่วนคะแนนจริงอยู่ที่ 4.8 %
3.6. ในกรณีนี้เอง จำเป็นต้องมีการจัดสรรสัดส่วน ส.ส. เพิ่มให้แก่พรรคการเมืองอื่นๆ เพื่อจะทำให้สัดส่วนของจำนวน ส.ส. ในสภาแต่ละพรรคนั้นกลับมาใกล้เคียงกับสัดส่วนคะแนนที่แต่ละพรรคได้รับมากที่สุด สัดส่วนนี้เราเรียกว่าเป็น ส.ส. สัดส่วนชดเชย (Compensation seat) ดังตัวเลขที่จะแสดงให้เห็นต่อไปในตารางที่ 1.3
ตารางที่ 1.3 แสดงตัวอย่างของการคำนวน จำนวน ส.ส. ในระบบ MMP โดยเพิ่ม ส.ส. สัดส่วนชดเชยเข้าไป
3.7. จากตารางที่ 1.3 นั้นเราจะเห็นว่า เมื่อเพิ่มจำนวน ส.ส. สัดส่วนชดเชยเข้าไป ในสัดส่วนท้ายที่สุดนั้นจะทำให้สัดส่วน ส.ส. ของแต่ละพรรคที่ได้รับที่นั่งในสภานั้นกลับมาอยู่ในสัดส่วนที่ใกล้เคียงกับสัดส่วนของคะแนนเสียงที่พรรคการเมืองนั้นๆ ได้รับจากการเลือกตั้ง มากที่สุด โดยมี จำนวน ส.ส. สุทธิ ทั้งสภาอยู่ที่ 655 คน
3.8. มีกรณีที่น่าสนใจในการคิดคะแนนแบบนี้คือ การกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำในการคิดคำนวนคะแนน กล่าวคือจากตารางที่ 1.3 นั้นเราจะเห็นว่ามีกรณีของพรรค o และพรรค p ที่ได้สัดส่วนคะแนนอยู่ที่ร้อยละ 0.1 หรือก็คือเป็นพรรคขนาดเล็กนั่นเอง ในระบบนี้หากเรากำหนดเกณฑ์คะแนนขั้นต่ำที่มากกว่าร้อยละ 0.2 ทั้งสองพรรคนี้ก็จะไม่มี ส.ส. พึงมีในสภา
3.9 อย่างไรก็ตาม มีกรณียกเว้นคือ พรรค o ที่แม้จะได้คะแนนไม่พ้นเกณฑ์ขั้นต่ำที่จะมี ส.ส. ในสภา แต่ว่าพรรค o สามารถชนะการเลือกตั้ง ส.ส. แบบแบ่งเขตมาได้ 1 ที่นั่ง ส.ส. ที่ได้มานี้จะถือเป็นส่วนของ ส.ส. hanging seat ที่จะไม่กระทบต่อสัดส่วนของ ส.ส. ในพรรคอื่น และพรรค o ก็จะมี ส.ส. เขต ในสภาได้ 1 ที่นั่ง ตามที่ชนะการเลือกตั้งมา แม้ว่าสัดส่วนคะแนนจะไม่เข้าเกณฑ์ให้คำนวน ส.ส. พึงมีก็ตาม
บทสรุป
ในระบบการเลือกตั้งแบบรัฐธรรมนูญ 2540 (ระบบ MMM) นั้นไม่สะท้อนเจตนารมณ์ที่แท้จริงของประชาชนผู้ออกเสียงลงคะแนน ตามที่ได้อธิบายมาแล้วว่ารัฐธรรมนูญ 2540 นั้นสร้างความเข้มแข็งให้พรรคการเมือง แต่พร้อมกันนั้นระบบการคำนวนคะแนนกลับทำให้เกิดปัญหาที่บางพรรคการเมืองได้รับ ส.ส. เกินกว่าสัดส่วนคะแนนเสียงที่เป็นจริง กล่าวคือ ในการคำนวนคะแนนเรื่องจำนวน ส.ส. บัญชีรายชื่อ นั้นแยกขาดออกจากการคิดจำนวน ส.ส. เขต การคำนวนจำนวน ส.ส. บัญชีรายชื่อ ใช้วิธีการคิดคำนวนด้วยการเอาจำนวน ส.ส. บัญชีรายชื่อเป็นตัวตั้ง แล้วแบ่งจำนวน ส.ส. พึ่งมีตามสัดส่วนคะแนนเสียง แต่ไม่ได้ใช้จำนวน ส.ส. ทั้งสภาเป็นตัวตั้ง ทำให้เกิดปัญหาว่าจำนวน ส.ส. ที่พรรคการเมืองได้รับในสภานั้น ไม่ได้สัดส่วนกันกับคะแนนเสียงของประชาชน
ขณะที่ระบบการเลือกตั้งแบบรัฐธรรมนูญ 2560 (ระบบ MMA) นั้นพยายามแก้ไขระบบเลือกตั้งแบบรัฐธรรมนูญ 2540 ด้วยการสร้างเทคนิคการคำนวนคะแนนขึ้นมาใหม่ ในระบบแบ่งสันปันส่วน แต่ว่าระบบการเลือกตั้งนี้ก็มีปัญหาสำคัญใน 3 ส่วนคือ ประการที่หนึ่งระบบเลือกตั้งของรัฐธรรมนูญ 2560 ใช้ระบบบัตรเลือกตั้งใบเดียวทำให้ประชาชนไม่มีทางเลือกในการลงคะแนน ประการที่สองระบบเลือกตั้งแบบรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีการกำหนดคะแนนขั้นต่ำของการได้มาซึ่ง ส.ส. บัญชีรายชื่อ และประการที่สาม ระบบเลือกตั้งแบบรัฐธรรมนูญ 2560 ยังไม่สามารถสะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนทั้งประเทศได้ เพราะเมื่อมีการคำนวนจำนวน ส.ส. พึงมีของแต่ละพรรคการเมืองแล้ว จากการเลือกตั้งปี 2562 พบว่า มีหลายกรณีที่เกิดการตัดลดจำนวน ส.ส. พึงมีของบางพรรคการเมืองออก
เมื่อเราเห็นถึงโจทย์หรือข้อด้อยที่มีอยู่แล้ว ดังนั้นข้อเสนอของพรรคก้าวไกลที่จะนำไปสู่เป้าหมายก็คือ การใช้ระบบเลือกตั้งแบบ MMP หรือระบบเลือกตั้งแบบเยอรมัน ที่มีจุดเด่นดังนี้
(1) ระบบเลือกตั้งแบบเยอรมัน จะใช้การคิดจำนวน ส.ส. พึงมีของแต่ละพรรคการเมืองโดยนำจำนวน ส.ส. ทั้งสภามาใช้เป็นฐานคำนวน แล้วนำไปลบออกด้วย ส.ส. เขต ที่ชนะการเลือกตั้งมา จะได้เป็นจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อที่แต่พรรคพึงมี
(2) การคำนวนเช่นว่านี้ไม่มีผลให้เกิดการเพิ่มหรือลดจำนวน ส.ส. ของพรรคการเมืองจนเกิดเป็นการบิดเบือนเจตนารมณ์ของประชาชน เช่น หากพรรคการเมืองหนึ่งได้คะแนนเสียงคิดเป็นจำนวน ส.ส. พึงมี 20 คน แต่ ส.ส. แบบเขตของพรรคนี้ชนะการเลือกตั้งมาแล้ว 29 คน จะไม่ทำให้ส่วนต่างของ 9 คนที่เกินมานี้ไปกระทบต่อจำนวน ส.ส. พึงมีของพรรคอื่น
(3) จำนวน ส.ส. ที่เกินมาตามที่อธิบายไปนี้ คือสัดส่วนที่เรียกว่า Hanging seat นั่นแปลว่าในระบบการเลือกตั้งที่เราเสนอนั้น จำนวน ส.ส. ในสภา อาจจะเกินกว่า 500 คนก็ได้ เพื่อให้เกิดการสะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนได้อย่างตรงไปตรงมาที่สุด
อธิบายมาถึงตรงนี้อาจเกิดคำถามว่า นี่คือระบบการเลือกตั้งที่เอื้อประโยชน์ให้พรรคการเมืองขนาดใหญ่ ขนาดกลาง หรือขนาดเล็กมากกว่ากัน คงต้องเรียนตามตรงว่า ระบบการเลือกตั้งที่เราเสนอนี้เอื้อประโยชน์ให้แก่พี่น้องประชาชนมากที่สุด และพร้อมกันนั้นก็ไม่ได้ทำให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบกันในระหว่างพรรคการเมืองขนาดต่างๆ เลย กลับกันในระบบแบบนี้จะป้องกันไม่ให้เกิดกรณีของพรรคการเมืองที่กลายไปเป็นรัฐบาลพรรคเดียว ป้องกันไม่ให้เกิด ส.ส. จากพรรคปัดเศษ เป็นระบบที่จะทำให้เกิดรัฐบาลที่มีเสถียรภาพ ประชาชนสามารถแสดงออกผ่านการลงคะแนนเสียงเลือก ส.ส. เขต ที่ตนเองชื่นชมการทำงานส่วนบุคคล และเลือกพรรคการเมืองที่ตนชื่นชอบนโยบายและอุดมการณ์ได้ ขณะที่พรรคการเมืองขนาดใหญ่ที่มีคนทำงานจริงจังเชิงพื้นที่ ก็จะมีโอกาสได้ ส.ส. เขต จำนวนมากเหมือนเดิม ส่วนพรรคการเมืองขนาดกลางและขนาดเล็ก นอกจากจะมีโอกาสได้ ส.ส. แบบเบ่งเขตแล้วก็จะยังได้ ส.ส. บัญชีรายชื่อ จากจำนวน ส.ส. พึงมีตามคะแนนนิยมที่เป็นจริงของพี่น้องประชาชนทั่วประเทศ
